LA RELACIÓN FISCAL ENTRE NACIÓN Y PROVINCIAS NUEVAMENTE EL DEBATE POSTERGADO

Por Nicolás Bertello ( investigador de la Fundación Siena)
fuente: parlamentario.com

En las últimas semanas se trató en el Congreso la prórroga (o modificación) de algunos de los impuestos más importantes del país, entre los que estaban incluidos el Impuesto a las Ganancias, Ingresos Brutos, Ganancia Mínima Presunta y el denominado Impuesto al Cheque. La propuesta de prórroga para todos estos impuestos sin modificaciones realizada por el oficialismo, fue combinada con el tratamiento de la Ley de Presupuesto 2010 y aprobada expeditivamente en ambas cámaras parlamentarias.
Entre otras cosas, la prórroga prácticamente automática de estos impuestos vuelve a posponer el debate pendiente respecto al tipo de federalismo fiscal vigente en Argentina, o en otras palabras, el modo en que se distribuyen los impuestos recaudados entre la Nación y las provincias. En esta línea, uno de los principales aspectos a destacar es la creciente dependencia de muchas provincias del financiamiento que realiza el Gobierno Nacional y los efectos políticos y fiscales que esto tiene en el país. Resulta ilustrativo en este sentido que, mientras que la Ley de Coparticipación de 1988 establecía que a las provincias les correspondía el 55% de lo recaudado, hoy reciben cerca del 35%.
Actualmente, los reclamos más difundidos en materia de distribución federal de los recursos se relacionan con el denominado Impuesto al Cheque, del cual las provincias sólo reciben en forma efectiva un 15%. Sin embargo, entre los demás impuestos también existen aspectos de gran relevancia para la discusión del federalismo fiscal que han sido dejados de lado. El Impuesto a las Ganancias, especialmente, constituye una muestra clara del tipo de debates que se siguen postergando. De lo recaudado por este impuesto, y en forma previa a la coparticipación, se realizan transferencias al sistema previsional, al llamado fondo del conurbano y al cuestionado fondo de ATN que administra el Gobierno Nacional. Prácticamente todas estas transferencias, establecidas en los noventa, han perdido su justificación o quedado desactualizadas.
En primer lugar, la reforma previsional que creo el régimen de AFJP y justificó que las provincias cedieran un 20% de lo recaudado por Impuesto a las Ganancias ha sido completamente revertida. Hoy, el elevado superávit del ANSES ($8.021 millones hasta Agosto del 2009), si bien un hecho claramente positivo, contrasta con el creciente deterioro de las finanzas provinciales. Más aún, de acuerdo a información oficial en los últimos dos años ANSES ha financiado al Gobierno Nacional por $4.473 millones y se han implementado planes de incentivo al consumo y la inversión en nombre del Gobierno por otros $6.650 millones.
Es cierto que la ampliación de la cobertura del sistema previsional (1,5 millones de nuevos jubilados) y la obligación de mediano plazo que representan los futuros jubilados que hasta hace poco estaban en una AFJP, obliga a ser cuidadoso al plantear modificaciones. Sin embargo esto no quita la necesidad de debatir el destino de parte de esos recursos, en un esquema actual en que el ANSES financia al Gobierno Nacional y este a su vez financia a las provincias acrecentando la dependencia de estas últimas.
Relacionado con lo anterior, la provincia que actualmente depende en mayor medida del Gobierno Nacional para cerrar sus cuentas cada año es la Provincia de Buenos Aires, claramente perjudicada en la distribución de los recursos de la coparticipación. Es así que en 1992 se creó el Fondo del Conurbano, destinado a obras de infraestructura social en la PBA, el cual recibía originalmente el 10% de lo recaudado por Impuesto a las Ganancias. Sin embargo en 1996 se estableció un tope máximo de $650 millones para el mismo. Como el tope nunca fue actualizado, hoy del 10% que se extrae del Impuesto a las Ganancias la Provincia de Buenos Aires recibe el equivalente al 1%. Más aun, no sólo el Fondo del Conurbano ha perdido todo sentido respecto a su finalidad original, sino que si este no existiera y el 10% fuera a la coparticipación, la Provincia de Buenos Aires recibiría un monto mayor.
Por último, del Impuesto a las Ganancias un 2% se destina al fondo de Aportes del Tesoro Nacional (ATN), creado con el fin formal de que la Nación asista a las provincias en casos de emergencia. Este instrumento también ha perdido vigencia. Por un lado, el fondo de ATN acumula recursos no distribuidos por una suma estimada de $8.500 millones. Por otro lado, hoy en día son los programas de asistencia financiera y distintas transferencias discrecionales el mecanismo mediante el cual el Gobierno Nacional transfiere recursos a varias provincias.
Los puntos señalados hasta aquí constituyen sólo una muestra de los temas que la falta de debate sobre cuestiones clave de federalismo fiscal deja de lado. Son conocidas los fracasos que ha habido en los intentos para sancionar una nueva ley de coparticipación mejorada. Es decir, es claro que el enfoque de reforma integral del federalismo fiscal es inviable en el contexto actual. Sin embargo, la prórroga automática de los impuestos en el Congreso, implica también perder la oportunidad implementar un enfoque alternativo, con cambios graduales a impuestos específicos, que permitan resolver falencias evidentes del esquema actual, mientras se establecen los lineamientos para una reforma de mayor alcance en el mediano plazo.